Badan Kebijakan Fiskal

Tantangan Pelaksanaan APBN 2004

Minggu, 04 Juli 2004

Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) melalui Ketua Panitia Anggaran dalam Sidang Paripurna DPR memberikan tiga catatan penting sehubungan dengan persetujuan APBN 2004, yakni pertama, APBN 2004 belum bisa diharapkan memperbaiki kesejahteraan masyarakat secara signifikan karena besarnya beban pembayaran utang, kedua, lambatnya reformasi perpajakan dan kepabeanan serta masih belum tergalinya potensi perpajakan, dan ketiga, komposisi pembiayaan defisit mengundang resiko ketidakstabilan ekonomi makro.

Pemerintah sesungguhnya menyadari bahwa harapan DPR agar APBN 2004 sebagai pendorong utama perekonomian memang tidak memungkinkan karena keterbatasan anggaran. Apalagi tahun 2004 kita akan melaksanakan PEMILU dan tahun pertama lepas dari program IMF, sehingga APBN haruslah menampung adanya risiko (downside risk) fiskal yakni menggali penerimaan negara tanpa mengganggu ekonomi dengan belanja yang agak longgar serta menggunakan sumber pembiayaan sendiri yang cukup aman. Hal tersebut memang tidaklah mudah, apalagi sektor riil yang belum sepenuhnya pulih. Meskipun dengan ekonomi makro yang stabil, suku bunga turun, inflasi rendah, sektor swasta diharapkan menjadi merupakan sektor utama yang memacu pertumbuhan ekonomi nasional.

Tahun 2004 mendatang merupakan tahun keenam sejak krisis ekonomi melanda bangsa kita pada pertengahan tahun 1997 yang lalu. Sebagaimana kita ketahui bersama, krisis ekonomi telah memporakporandakan sendi-sendi perekonomian kita pada masa lalu. Kita patut menyambut gembira dan bersyukur tanpa melupakan tugas berat kita selanjutnya berkaitan dengan perkembangan ekonomi kita belakangan ini.

Berdasarkan kondisi-kondisi tersebutlah disusun asumsi makro yang digunakan sebagai dasar perhitungan APBN 2004 adalah sebagai berikut; pertumbuhan ekonomi sebesar 4,8 persen, tingkat inflasi 6,5 persen, nilai tukar Rp8.600/US$, tingkat suku bunga SBI-3 bulan rata-rata 8,5 persen, harga minyak mentah US$22/barel, dan produksi minyak mentah Indonesia 1,15 juta barel per hari.

Melihat asumsi-asumsi perkiraan variabel ekonomi makro tahun 2004 tersebut, seharusnya kita patut sedikit optimis. Meskipun, kenyataan yang kita hadapi tidaklah demikian sederhana. Kondisi objektif yang ada menunjukkan, bahwa tantangan dan permasalahan yang dihadapi dalam menyusun APBN tahun 2004 cukup berat. Sehubungan dengan itu, konsolidasi fiskal yang telah menunjukkan hasil yang cukup baik selama ini, sebagaimana ditunjukkan oleh defisit APBN yang semakin menurun dan berkurangnya rasio stok utang pemerintah terhadap PDB, harus terus dilanjutkan. Komitmen ini akan kita wujudkan dengan menargetkan defisit APBN 2004 sebesar 1,2 persen dari PDB, yang berarti lebih rendah dari defisit APBN tahun 2003 yang sebesar 1,8 persen dari PDB.

Dalam upaya mencapai target defisit anggaran tersebut, kebijakan fiskal dalam tahun 2004 akan dititik beratkan pada tiga hal pokok yaitu (i) peningkatan pendapatan negara; (ii) pengendalian dan penajaman prioritas alokasi belanja negara; dan (iii) manajemen pengelolaan utang yang sehat. Struktur penerimaan yang sehat tercermin dari sumber penerimaan yang stabil, dan mudah diprediksi, adil dalam pembebanannya, serta tidak distortif dalam pengenaannya. Sektor penerimaan yang paling sesuai dengan kriteria tersebut adalah sektor perpajakan. Selama tiga tahun terakhir, peranan sektor perpajakan telah mampu kita tingkatkan pada tahun 2001 peranan penerimaan sektor perpajakan terhadap pendapatan negara mencapai 61,6 persen, kemudian pada tahun 2002 meningkat menjadi 70,0 persen, sedangkan untuk tahun 2003 direncanakan sebesar 75,6 persen dari pendapatan negara dan hibah.

Sehubungan dengan itu, dalam rangka meningkatkan efektivitas pemungutan pajak, penegakan azas keadilan, dan peningkatan pelayanan kepada wajib pajak, kebijakan perpajakan dalam tahun 2004 akan dititik beratkan pada peningkatan kapasitas administrasi perpajakan melalui penyempurnaan sistem administrasi perpajakan dan kepabeanan (tax and custom administration reform), yang mencakup peningkatan pemanfaatan teknologi modern, penyempurnaan peraturan, pengembangan kelembagaan, serta peningkatan kualitas SDM sebagaimana telah dimulai sejak tahun 2002. Melalui upaya-upaya tersebut penerimaan negara dari sektor perpajakan ditargetkan sebesar Rp272,2 triliun atau meningkat 7,1 persen dari APBN 2003. Dari keseluruhan penerimaan perpajakan tersebut, 49,2 persen diperkirakan bersumber dari PPh, dan 31,7 persen dari PPN dan PPnBM, sedangkan 19,1 persen lainnya berasal dari PBB dan BPHTB, bea masuk, cukai, pajak/pungutan ekspor, serta pajak lainnya.

Di samping sektor perpajakan, penerimaan negara bukan pajak (PNBP) menjadi sorotan dari DPR. Meskipun sebagian besar PNBP, yaitu yang berasal SDA dari pertambangan, kehutanan, dan perikanan, masih cukup signifikan, disadari kecuali perikanan pemerintah mentargetkan penurunan atau paling tidak sama dengan tahun sebelumnya. Hal ini karena Pemerintah ingin mempertahankan kelestariannya SDA bagi generasi mendatang. Sungguh kita sangat prihatin dengan adanya praktek2 penebangan dan penambangan liar yang telah merampas kekayaan alam. Sebagai gantinya, langkah-langkah optimalisasi PNBP di bidang perhubungan dan perikanan diharapkan akan menghasilkan penerimaan negara yang naik signifikan dalam tahun2 mendatang mengingat potensinya masih banyak yang digarap.

Pada sisi belanja negara, pada tahun 2004, Pemerintah dan Dewan sepakat untuk memberi gaji ke 13 bagai PNS, termasuk pensiunan dan anggota TNI/POLRI di Pusat dan pegawai PEMDA pada tahun ajaran baru dengan maksud mengurangi beban biaya pendidikan. Disamping itu memberikan kenaikan tunjangan 10% bagi guru2 dan paramedis mulai awal tahun. Semua itu dilakukan dengan keterbatasan anggaran yang ada, dan dengan skema gaji tersebut—tidak seperti pemberikan kenaikan gaji pokok—tidak menimbulkan efek psikologis kenaikan harga yang memberatkan.

Untuk memberikan suasana ketenangan dan tidak menambah beban rumahtangga, usulan pemerintah untuk tidak mengurangi subsidi BBM dan Listrik dengan cara menaikkan harga disepakati Dewan. Secara prinsip mempertahankan subsidi yang salah sasaran tersebut bukanlah suatu kebijakan yang tepat, namun untuk 2004 tidak ada pilihan karena resiko politik yang lebih tinggi daripada manfaat ekonomi yang diperoleh.

Disamping itu, Pemerintah dan Dewan juga memberikan subsidi kepada rumahtangga tidak mampu dalam bentuk beras murah (1 ribu rupiah per KG/KK), kredit usaha mikro, kredit perumahan RSS dan RSH, benih ikan budidaya, padi, palawija dan jagung kepada petani dan nelayan miskin. Subsidi kepada BUMN pelaksanan jasa publik (PSO), yakni PT. POS, PT. Pelni, PT. TVRI dan Perum BULOG juga diberikan agar bisa melaksanakan tugas yang diberikan oleh Pemerintah. Kita berharap dikemudian hari meskipun sifatnya adalah PSO, BUMN2 tsb bisa melakukan swadaya dengan melakukan inovasi2 serta kerjasama dengan daerah ataupun swasta agar mengurangi beban anggaran.

Porsi yang cukup besar dari pengeluaran rutin tahun 2004 dialokasikan untuk pembayaran bunga utang yaitu sebesar Rp65,7 triliun, yang terdiri dari bunga utang dalam negeri Rp41,3 triliun, dan bunga utang luar negeri Rp24,4 triliun. Beban pembayaran bunga utang dalam tahun 2004 tersebut menurun cukup signifikan, yakni sekitar 19,9 persen dari rencananya dalam tahun 2003. Pencapaian ini karena restrukturisasi pembayaran bunga utang DN (SU-002 dan SU-004) serta dampak penurunan suku bunga SBI 3 bulan dan perkiraan penguatan mata uang rupiah terhadap dolar Amerika Serikat dalam tahun 2004.

Dalam tahun 2004, anggaran pengeluaran pembangunan direncanakan sebesar Rp70,9 triliun, yang terdiri dari pembiayaan pembangunan rupiah Rp50,5 triliun dan pembiayaan proyek Rp20,4 triliun.Dari anggaran pembangunan Rp70,9 triliun, ada beberapa sektor yang mendapat alokasi dana yang relatif besar, yaitu sektor Pendidikan sebesar 21,6 persen; sektor Pertahanan dan Keamanan sebesar 15,1 persen; sektor Transportasi sebesar 14,0 persen; sektor Kesejahteraan Sosial, Kesehatan, dan Pemberdayaan Perempuan sebesar 10,3 persen; sektor Pertanian, Kehutanan, Kelautan dan Perikanan sebesar 6,9 persen; serta sektor Pengairan sebesar 6,8 persen. Dibidang Pendidikan, Dewan dan Pemerintah sepakat agar sekolah-sekolah SD dan SMP negeri tidak memungut biaya ekstra ke siswa, dan di bidang kesehatan membebaskan SPP untuk sekolah menenah perawat reguler. Ini untuk menunjukkan kepemihakan dan kepedulian kepada bidang2 yang menyangkut kebutuhan dasar masyarakat.

Dalam tahun 2004, alokasi anggaran belanja untuk daerah direncanakan mencapai Rp119,0 triliun, atau naik 1,8 persen dari anggarannya tahun 2003. Jumlah ini terdiri dari dana perimbangan Rp112,2 triliun, serta dana otonomi khusus dan penyesuaian Rp6,8 triliun. Pengalokasian anggaran tersebut diupayakan dapat sejalan dengan arah kebijakan fiskal nasional, serta memperkecil ketimpangan keuangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dan antardaerah dengan tetap mengurangi ketidaknetralitas fiskal. APBN juga menetapkan bahwa tidak ada daerah yang akan mendapat DAU lebih kecil dari tahun lalu untuk menjamin kepastian bagi daerah serta memberikan bantuan gaji ke 13 kepada pegawai PEMDA.

Dana perimbangan sebesar Rp112,2 triliun di atas diperuntukkan bagi dana bagi hasil (DBH) Rp26,9 triliun, dana alokasi umum (DAU) Rp82,1 triliun, dan dana alokasi khusus (DAK) Rp3,1 triliun. Kebijakan yang akan ditempuh di bidang dana perimbangan tersebut meliputi (i) penyempurnaan mekanisme penetapan alokasi dan penyaluran dana bagi hasil, terutama yang berasal dari sumber daya alam (SDA); (ii) penyempurnaan formula DAU dengan tetap mengacu pada konsep kesenjangan fiskal; (iii) peningkatan peran dan alokasi DAK secara selektif dan bertahap dengan memperhatikan keterkaitan antara APBN dan APBD di dalam mencapai tujuan dan komitmen nasional.

Dari perkiraan atas pendapatan negara dan hibah APBN tahun 2004 yang direncanakan sebesar Rp349,9 triliun, dan belanja negara sebesar Rp374,4 triliun, maka defisit APBN dalam tahun 2004 diperkirakan akan mencapai sebesar Rp24,4 triliun atau 1,2 persen dari PDB (lihat tabel 1)

Meskipun kita berhasil dalam menurunkan defisit anggaran pada tahun 2004, akan tetapi tantangan yang dihadapi pada sisi pembiayaan masih tetap berat. Tantangan yang dihadapi tidak hanya menutup defisit APBN semata-mata, akan tetapi juga menutup kesenjangan pembiayaan (financing gap). Cicilan pokok utang dalam negeri dan utang luar negeri yang jatuh tempo dalam tahun 2004 diperkirakan cukup besar. Sementara itu, dengan berakhirnya program pemulihan ekonomi dengan IMF pada bulan Desember 2003, maka fasilitas re-scheduling melalui Paris Club (kurang lebih $3 milyar) tentu tidak akan dapat dimanfaatkan lagi. Kondisi ini menyebabkan kesenjangan pembiayaan dalam tahun 2004 diperkirakan menjadi cukup besar.

Faktor-faktor tersebut menyebabkan kendala yang dihadapi dalam menutupi kesenjangan pembiayaan menjadi lebih berat, khususnya dalam memilih opsi-opsi sumber pembiayaan yang paling menguntungkan bagi kesinambungan fiskal dan stabilitas ekonomi makro (lihat tabel 2).

Untuk menutup defisit dan memenuhi kekurangan pembiayaan APBN tahun 2004 tersebut pemerintah akan memaksimalkan pemanfaatan sumber-sumber yang tersedia di dalam negeri dan sumber alternatif di luar negeri, antara lain dengan: (i) menggunakan sebagian dana rekening pemerintah yang ada di Bank Indonesia, yakni dari RDI (Rekening Dana Investasi) sebesar Rp. 13,7 trilyun dan Non-RDI, khususnya Dana Transitori Migas, Rp. 6 trilyun; (ii) menargetkan penerimaan dari privatisasi dan penjualan tunai aset yang optimal, masing-masing sebesar 5 trilyun rupiah; (iii) menerbitkan surat utang negara di dalam negeri dan internasional, dan (iv) mengusahakan secara maksimal pinjaman program yang lunak dari CGI, dan melakukan debt swaps.

Terhadap rencana pembiayaan defisit APBN 2004, pandangan Dewan memang masuk akal yakni adanya risiko ketidakstabilan ekonomi dilihat dari besarnya penarikan dana dari rekening pemerintah untuk membayar utang LN yang akan mengurangi cadangan devisa serta menerbitkan obligasi negara (SUN) yang cukup besar. Keduanya memang bisa menimbulkan ketidakstabilan ekonomi makro jika kerjasama Pemerintah dan BI tidak baik dalam melakukan sterilisasi kurs rupiah, menjaga inflasi dan upaya sistematis untuk mencukupi cadangan devisa luar negeri agar tetap memberikan kepercayaan pelaku ekonomi. Sehubungan dengan hal tersebut, Pemerintah dan BI telah sejak dini melakukan persiapan tersebut. Dalam mengurangi risiko penebitan SUN dalam jumlah yang cukup besar, Pemerintah dan Dewan sepakat jika kondisi pasar kurang kondusif, maka penerbitan SUN bisa dikurangi dan diganti sumber pembiayaannya dengan menarik RDI lebih sampai batas 2 trilyun rupiah. Demikian juga fleksibilitas tersebut juga diberikan dalam menerbitkan jenis dan jumlah obligasi didalam atau diluar negeri. Kesemuanya tersebut merupakan instrumen untuk melakukan antisipasi terhadap risiko fiskal di tahun 2004.

Apapun skenario yang akan terjadi di tahun 2004, APBN sudah dipersiapkan untuk mengantisipasinya. Baik dari sisi asumsi, besaran dan mekanismenya, APBN 2004 telah diberi amunisi untuk mengakomodasi risiko fiskal di tahun 2004. Sekalipun belum memuaskan banyak pihak, APBN 2004 telah ditetapkan dengan lebih rasional dan tidak ada alasan buat kita untuk pesimis. Kita semua berharap agar PEMILU legislatif dan pemilihan langsung presiden dan wakil presiden bisa berlansgung aman dan kita sambut masa depan yang lebih baik.

File terkait :





Share |
Full Site